La notifica “diretta” della cartella di pagamento – Studio Legale Avv. Alessandra Amatucci

Come noto, costituisce oggetto di ampio dibattito giurisprudenziale se l’agente della riscossione possa (o meno) notificare direttamente (senza, cioè, avvalersi dell’intermediazione dell’agente notificatore) la cartella di pagamento.

In proposito, non si può che principiare dall’art. 26 del D.P.R. n. 602/1973, il quale, al primo periodo del primo comma, stabilisce che “la cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero…dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale”, per poi aggiungere, al secondo periodo del primo comma, che “la notifica può essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento” .

Orbene, risulta controverso se la notifica “mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento” costituisca una modalità di notifica di cui possono avvalersi, in via esclusiva, gli agenti notificatori di cui al primo periodo del primo comma (tra le altre: CTR Lazio, 21 luglio 2011, n. 214; CTP Vicenza, 23 aprile 2012, n. 37 e 13 aprile 2012, n. 33, le quali si distinguono per la diffusa motivazione; CTP Bari, 9 aprile 2012, n. 33; CTP Pescara, 24 gennaio 2012, n. 13; CTP Campobasso, 7 novembre 2011, n. 233 che si segnala per l’inquadramento sistematico della questione) ovvero se la norma abbia inteso riconoscere in capo all’agente della riscossione la facoltà di procedere alla notificazione in via diretta, ricorrendo al servizio postale (così si esprime, ma con mero obiter dictum, Corte di Cassazione, 9 febbraio 2011, n. 11708; CTP Vicenza, 2 dicembre 2011, n. 103; CTP Genova, 4 luglio 2011, n. 204; CTP Bari, 22 giugno 2011, n. 114).

Ciò premesso, al fine di un corretto inquadramento della questione, è opportuno rammentare che, secondo il consolidato orientamento tanto della dottrina quanto della giurisprudenza, la notificazione si caratterizza (e si distingue dalla mera comunicazione) per la necessaria intermediazione di un soggetto abilitato (c.d. agente notificatore) per lo svolgimento delle relative operazioni (in questi termini, tra le altre, Corte Costituzionale, 30 maggio 1977, n. 88).

A tal riguardo, infatti, l’art. 137 c.p.c. stabilisce espressamente che le notificazioni sono eseguite dall’ufficiale giudiziario ” quando non è disposto altrimenti “, con ciò chiarendo che la regola è costituita dalla necessaria intermediazione dell’agente notificatore, mentre le notifiche “dirette” (o “in senso lato”) hanno carattere eccezionale, risultando possibili nei soli casi espressamente previsti dalla legge (cfr., in proposito, Cassazione, 2 maggio 2001, n. 6166, la quale, seppure in relazione alla formulazione previgente dell’art. 38 del D.Lgs. n. 546/1992, ha statuito – sul presupposto della natura eccezionale delle notifiche “dirette”, per l’effetto, ammissibili nei soli casi espressamente previsti dalla legge – che la notificazione della sentenza eseguita personalmente dal difensore, al fine di far decorrere il termine breve di impugnazione, deve considerarsi radicalmente nulla ovvero inesistente, ai sensi dell’art. 156, secondo comma, c.p.c., in quanto del tutto estranea alle fattispecie legali tipiche di notificazione della sentenza). Secondo, dunque, la lettera dell’art. 137, primo comma, c.p.c. (” quando non è disposto altrimenti “), alla notificazione provvede l’agente notificatore, mentre le fattispecie di notificazione che prescindono dall’attività di quest’ultimo permangono subordinate ad un’ apposita previsione legislativa . Inutile ricordare, inoltre, che le norme che prevedono le c.d. notifiche dirette, in quanto eccezionali, non sono suscettibili di applicazione analogica, atteso il disposto di cui all’ art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale, a mente del quale, come noto, ” le leggi…che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati “.

In ragione di tali premesse, la possibilità per l’agente della riscossione di notificare direttamente presuppone un’espressa previsione di legge che autorizzi lo stesso ad eseguire il procedimento di notificazione senza la (altrimenti indispensabile) intermediazione dell’agente notificatore.

Ebbene, si deve, innanzitutto, sottolineare che una simile previsione di legge non può essere rinvenuta nella norma ex art. 14, primo comma, della L. n. 890/1982, in quanto quest’ultima fa espressamente salvo il disposto di cui all’art. 26 del D.P.R. n. 602/1973, con la conseguenza che, in virtù del principio di specialità, la notifica della cartella di pagamento viene ad essere regolata dalla norma di cui al citato art. 26 del D.P.R. n. 602/1973 e non da quella contenuta nell’art. 14 della L. n. 890 del 1982.

Appurato che la notificazione della cartella di pagamento è disciplinata all’art. 26 del D.P.R. n. 602/1973, si deve verificare se in seno alla citata norma possa ravvisarsi l’attribuzione in capo all’agente della riscossione del potere di notificare senza l’intermediazione dell’agente notificatore.

Invero, ad una simile conclusione ostano almeno due considerazioni di non poco momento.

In primo luogo, si osserva che il Legislatore, ogniqualvolta ha voluto ammettere la notificazione in via diretta, ha espressamente previsto in favore del soggetto all’uopo abilitato la possibilità di procedervi “direttamente” (e ciò in ossequio alla natura eccezionale delle notifiche “dirette”, espressamente sancita, come ricordato, dall’art. 137 c.p.c.): così, ad esempio, l’art. 14, primo comma, della L. n. 890/1982 stabilisce che ”

la notificazione…può eseguirsi a mezzo della posta direttamente dagli uffici finanziari “; allo stesso modo pure l’art. 16, terzo comma, del D.Lgs. n. 546/1992 sancisce esplicitamente che ” le notificazioni possono essere fatte anche direttamente a mezzo del servizio postale mediante spedizione dell’atto in plico senza busta raccomandato con avviso di ricevimento… “.

In secondo luogo, si evidenzia che è stato espunto dal dettato normativo di cui all’art. 26 del D.P.R. n. 602/1973 l’esplicito riferimento alla facoltà di notificazione “da parte dell’esattore” mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento. Infatti, l’art. 26 del D.P.R. n. 602/1973 (nel testo in vigore dal 1° gennaio 1974 al 30 giugno 1999) stabiliva, tra l’altro, che ”

la notificazione può essere eseguita anche mediante invio, da parte dell’esattore , di lettera raccomandata con avviso di ricevimento “, mentre il testo vigente, come noto, non prevede un analogo inciso con riferimento all’agente della riscossione: circostanza che evidentemente depone a favore di una voluntas legis nel senso di escludere la possibilità per quest’ultimo di procedere alla notificazione in via diretta.

La norma in esame, dunque, poiché non prevede un espresso riferimento alla possibilità di notificare “direttamente” la cartella di pagamento, né conferisce specificatamente all’agente della riscossione, a differenza di quanto avveniva per l’esattore, la facoltà di notificare mediante il servizio postale, si ritiene che debba essere interpretata nel senso che solo i soggetti espressamente indicati al primo periodo del primo comma del citato art. 26 (id est , ufficiali della riscossione, altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge, ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, messi comunali ed agenti della polizia municipale) siano legittimati a provvedere alla notificazione ” anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento “.

In senso contrario, tuttavia, si obietta che la previsione relativa alla possibilità di notificare a mezzo del servizio postale di cui all’art. 26 del D.P.R. n. 602/1973 risulterebbe inutiliter data , ove riferita agli agenti notificatori di cui al primo comma del medesimo articolo, atteso che tali soggetti sarebbero già abilitati a notificare a mezzo del servizio postale.

In realtà, la richiamata espressione normativa (“anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento”) ha la precipua finalità di evitare qualsiasi equivoco in ordine alla facoltà per gli agenti notificatori (di cui al primo comma dell’art. 26 del D.P.R. n. 602/1973) di notificare a mezzo del servizio postale, in quanto la L. n. 890 del 1982 attribuisce unicamente all’ ufficiale giudiziario il potere di notificare a mezzo del servizio postale, con la conseguenza che, in assenza di una siffatta disposizione normativa, non sarebbe affatto certa la possibilità per i citati agenti notificatori di avvalersi anche di tale modalità di notifica; senza tralasciare che, in ragione della eccezionalità delle notifiche dirette, un’interpretazione di segno difforme necessiterebbe comunque di chiari indici normativi, i quali, invero, per quanto argomentato, sembrano invece deporre in favore dell’esclusione in capo all’agente della riscossione della possibilità di notificare in via diretta.

Si deve altresì evidenziare che, nell’ambito dell’orientamento che esclude la possibilità per l’agente della riscossione di notificare direttamente, ad un indirizzo, assolutamente maggioritario, che annovera il vizio in esame nella categoria dell’inesistenza giuridica (tra le altre, in particolare: CTP Vicenza, 23 aprile 2012, n. 37 e 13 aprile 2012, n. 33; CTP Campobasso, 7 novembre 2011, n. 233) si contrappone un orientamento che, invece, qualifica il vizio medesimo come un’ipotesi di nullità (in questi termini, seppure con riferimento alla comunicazione di iscrizione ipotecaria, CTP Chieti, 1 aprile 2011, n. 128; CTP Alessandria, 18 gennaio 2011, n. 7, la quale, invero, non prende posizione sulla sussistenza o meno del vizio, affermando semplicemente che, anche ad ammetterne la sussistenza, lo stesso deve ritenersi sanato per effetto del raggiungimento dello scopo cui la notifica è preordinata), con le evidenti ripercussioni che l’adesione all’una o all’altra tesi comporta in merito alla sanabilità dei vizi della notifica ai sensi dell’art. 156, terzo comma, c.p.c.: come noto, infatti, la sanatoria risulta ammissibile per le sole ipotesi di nullità, essendo, invece, preclusa nelle fattispecie, ben più gravi, di inesistenza giuridica (o di nullità radicale).

In proposito, a ben vedere, se si condivide il presupposto per cui l’intermediazione dell’agente notificatore costituisce elemento indefettibile del procedimento notificatorio (essendo le notifiche dirette ammesse nei soli casi espressamente previsti dalla legge), non si può che concludere per l’inesistenza (e non per la mera nullità) della “notificazione” eseguita senza l’intervento dei soggetti all’uopo abilitati (attività che, in realtà, non sarebbe neppure qualificabile come tale), in quanto la stessa difetterebbe degli elementi caratteristici del modello di notifica delineato della legge.

D’altro canto, alle medesime conclusioni è pervenuta pure la Corte di legittimità, la quale, in un’ipotesi in cui la notificazione non era stata eseguita da un ufficiale giudiziario, ha concluso che ” … nella medesima categoria dell’inesistenza, senza alcuna possibilità di sanatoria, deve essere compresa – proprio perché , come è stato affermato in dottrina, trattasi di un atto talmente abnorme da non potersi fare rientrare nello sviluppo del processo – la notificazione dell’atto processuale che, fuori dai casi espressamente previsti dalla legge (v. quanto si è detto sopra ), lungi dall’essere eseguita dall’ufficiale giudiziario, sia effettuata da un altro soggetto, non importa se pubblico ufficiale, non essendo tale diverso soggetto legittimato a svolgere la funzione prevista dalla legge ” (così, Corte di Cassazione, 13 febbraio 1999, n. 1195; allo stesso modo, secondo Corte di Cassazione, 20 marzo 1999, n. 2365, deve considerarsi giuridicamente inesistente, con conseguente impossibilità di sanatoria, la notificazione a mezzo del servizio postale che, dalla relata, risulti essere stata eseguita da un soggetto “non identificabile” certamente estraneo all’ufficio degli ufficiali giudiziari; negli stessi termini anche Corte di Cassazione, 17 marzo 2004, n. 5392 e 5 ottobre 2004, n. 19921; cfr., infine, a tal riguardo, la già ricordata Corte di Cassazione, 2 maggio 2001, n. 6166, seppure relativa al testo previgente dell’art. 38 del D.Lgs. n. 546/1992).

Da ultimo, in proposito, si deve rammentare che parte della giurisprudenza, accogliendo le osservazioni di autorevole dottrina, sul presupposto che la cartella di pagamento ha natura sostanziale (e non processuale), esclude in nuce la possibilità di qualsivoglia sanatoria in quanto quest’ultimo istituto sarebbe applicabile solo con riferimento agli atti processuali (in questi termini, seppure con riferimento ad un avviso di iscrizione ipotecaria, CTP Lecce, 13 dicembre 2011, n. 656). In estrema sintesi, secondo tale tesi interpretativa, la notificazione, nel caso di una cartella di pagamento (e lo stesso vale, ovviamente, per la notifica di ogni altro atto amministrativo recettizio), non costituisce, a differenza di quanto avviene di norma per gli atti processuali, un’attività autonoma ed indipendente dall’atto che ne forma l’oggetto, ma un vero e proprio requisito di perfezionamento dell’atto stesso, con la conseguenza che l’eventuale vizio di notifica (della cartella di pagamento) non è sanabile per il raggiungimento dello scopo (ovvero per l’avvenuta conoscenza di fatto della cartella), non essendo per l’appunto suscettibile di sanatoria un atto che risulti carente di un elemento necessario (nell’ipotesi di specie, la notifica) per la sua stessa validità.

Schema riassuntivo

PRIMA TESI	SECONDA TESI	TERZA TESI
La notifica diretta da parte dell’agente della riscossione ” mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento ” deve ritenersi giuridicamente inesistente	La notifica diretta da parte dell’agente della riscossione ” mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento ” deve ritenersi valida	La notifica diretta da parte dell’agente della riscossione ” mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento ” deve ritenersi nulla e, come tale, sanabile ai sensi dell’art. 156, comma 3, c. p. c.
MASSIMA	MASSIMA	MASSIMA
Deve considerarsi, ai sensi dell’art. 26, D. P. R. n. 602/1973, “giuridicamente inesistente” la notifica della cartella direttamente per posta da parte del Concessionario, senza il previo esplicito affidamento ad un ufficiale della riscossione o agli altri soggetti abilitati dalla legge (CTR Lazio, 21 luglio 2011, n. 214)	E’ pienamente legittima la notifica della cartella di pagamento effettuata direttamente dall’agente della riscossione mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento, trattandosi di procedimento notificatorio previsto dal legislatore che non determina alcuna lesione dei diritti del ricorrente che può esercitare compiutamente il proprio diritto di difesa. (CTP Bari, 22 giugno 2011, n. 114)	La notifica a mezzo posta della comunicazione di iscrizione ipotecaria esclusivamente ad opera dell’agente di riscossione integra la condizione di nullità e non d’inesistenza della notifica medesima a fronte della quale è possibile configurare la sanatoria del raggiungimento dello scopo prevista dall’art. 156 c. p. c. (CTP Chieti, 1 aprile 2011, n. 128)
ALTRA GIURISPRUDENZA	ALTRA GIURISPRUDENZA	ALTRA GIURISPRUDENZA
• CTP Vicenza, 23 aprile 2012, n. 37;	• Corte di Cassazione, 9 febbraio 2011, n. 11708;
• CTP Vicenza, 13 aprile 2012, n. 33;	• CTP Vicenza, 2 dicembre 2011, n. 103;
• CTP Bari, 9 aprile 2012, n. 33;	• CTP Genova, 4 luglio 2011, n. 204;
• CTP Pescara, 24 gennaio 2012, n. 13;	• CTP Lecce, 31 maggio 2011, n. 295
• CTP Campobasso, 7 novembre 2011, n. 233	• CTP Lecce, 31 maggio 2011, n. 295